增量配电业务改革的始与终

2023-08-07 09:01:43来源：电力法律观察

增量配电业务改革是2015年启动的又一轮电力体制改革推出的重大举措，被普遍认为是一个耀眼的亮点。但遗憾的是，尽管该项改革试点开展已逾7年，总的情况却不容乐观，基本上处于举步维艰，甚至进退两难的境地。在谋划电力体制如何进一步深化改革的时候，增量配电改革何去何从是一个无法绕开的问题，有必要进行认真的总结和反思，按照健全适应新型电力系统体制的要求，重新明确前进的方向，科学合理设计深化改革的最佳路径。

（来源：微信公众号“电力法律观察” 作者：吴安平）

一►

(资料图片)

关于改革的目的和意义

1、多角度的理解和期待

增量配电改革是按照中发〔2015〕9号文关于 “有序向社会资本开放配售电业务”的要求进行的。从国家发改委和能源局下发的《有序放开配电网业务管理办法》（发改经体〔2016〕2120号），以及后续的一系列推动和规范增量配电改革的文件可以知道，改革的基本目的有两个：一是鼓励和吸引更多社会资本以混合所有制方式参与配电网建设，探索市场化的配电网发展途径；二是打破垄断，形成“比较竞争”的鲶鱼效应，促进配电网运营效率和服务质量提高。

作为本轮电改的亮点，增量配电改革承载着人们较多的梦想，站在不同的立场还有进一步的期待：一是由于增量配电项目的规划、核准、验收等由地方政府管理，期待它能够更好地为促进地方经济发展作出贡献；二是由于增量配电企业是独立市场主体，期待它能有效推动“源网荷储”一体化建设，为培育新业态和新模式开辟道路。

增量配电改革显然已经涉及到体制改革问题，所有被批准成立的增量配电企业均具有独立法人资质和多元股权结构，与电网企业在法律上或产权上是分开的。很难想象决策者没有意识到这一点，因此，还有一个符合逻辑的理解，即增量配电改革试点实质上是输配分开在局部范围进行的探索，是遵循“兼顾改到位和保稳定”方针不动声色的一种安排。

2、改革试点的基本情况

自2016年11月到2020年8月，国家发改委和能源局先后分5批次公布了459个增量配电改革试点项目，截至2022年底，其中有217个项目获得电力业务许可证，占比不到50%。

改革试点从开始即遇到种种阻力，不尽人意，正如国家发改委和能源局《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》（发改经体〔2018〕1460号）指出的那样：“试点项目进展总体缓慢，一些地方政府和电网企业在改革关键问题、关键环节上认识不到位，与中央改革精神存在偏差，配售电业务向社会资本放开的要求未得到有效落实；一些试点项目在供电区域划分、接入系统等环节受到电网企业阻挠，迟迟难以落地”。

为此，国家发改委和能源局加强了指导和监督，除针对存在问题频繁发文外，还要求各地举办旨在提高认识水平的政策宣贯会和培训班，同时建立每月情况通报制度、试点项目评价跟踪制度以及与部分项目直接联系机制，必要时还约谈有关责任单位，并计划适时梳理典型试点项目，发挥其示范引领作用。所下功夫不可谓不大，措施不可谓不细，但时至今日，增量配电改革仍旧困难重重，有的项目甚至已退出或正准备退出试点。

中国能源报今年2月刊登的《增量配电改革的浙江经验》，总结了浙江试点项目通过采取多种措施，从各个方面坚持与利益集团斗争取得的成功经验。这些经验主要依靠的是个人的认知水平和执行能力，而不是新体制和新机制产生的力量，基本上属于人治经验，不具有典型意义，难以复制推广。正如文章所言：“很多时候，随着负责改革工作同志的更换，改革往往会戛然而止”。从文章的字里行间可以清晰地感受到增量配电改革推进困难的深层次原因。

国家发改委和能源局《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》（发改经体〔2019〕27号）明确：“各地可以根据需要，开展正常方式下仅具备配电功能的规划内220（330）千伏增量配电业务试点，可不限于用户专用变电站和终端变电站”。文件的规定客观、合理并具有开拓性，但要落地实处，与110千伏增量配电业务相比，更是难上加难。

增量配电改革试点的成效与原来期待的目标相距甚远，但如果认为它是输配分开在局部范围的探索，则它的经验和教训都具有宝贵的价值。

二►

存在的深层次问题

增量配电改革将配电业务分成增量与存量两个部分，电网体制也随之成为双轨制模式：即大电网内输电与存量配电合一，增量配电则与输电分开，这样的体制，难免使增量配电网与大电网间产生某些深层次矛盾。

1、难以化解的利益冲突

客观地说，将配电业务硬性分为存量和增量两部分，不是遵循客观规律顺势而为的改革。对电网企业而言，它不仅造成优质负荷流失，还妨碍配电业务的正常扩张，给人的感觉是将本该属于电网企业的利益强行划分给增量配电企业，似乎并不公平。企业从维护自身利益出发，在对增量配电项目接入系统和供电区域划分等问题上，不予主动配合，甚至寻找各种理由阻挠或拖延项目落地，其实是可以理解的。不少媒体对相关情况作过报道，《半月谈》今年第11期刊登的文章《一项国家级试点项目为何难推动》，是其中影响较大的一篇。由于增量配电业务严重依赖电网的输电业务，在双轨制下，双方出现利益冲突不仅无法避免，而且难以化解。

“双轨制”在我国其实早已存在，除国网、南网、蒙西三大电网外，国内还有一些分散的地方电网，它们本质上属于有源配电网，类似增量配电网，与输电也是分开的。几十年来地方电网不断被大电网整合兼并，表明双轨制是不应当再被复制的体制模式。

2、无法实现平等的关系

认为增量配电网与大电网只有大小之别而无轻重之分，两者是平等的网与网关系的观点，不符合实际情况。在双轨制下大电网与增量配电网有三个不同：一是功能不同，大电网不仅有存量配电网，还包括输电网，因此还承担着远距离输电以及保证全网实时平衡和安全稳定的责任。二是能力不同，增量配电网目前基本不能做到自平衡，它的电源供给、事故备用、运行和发展等都依赖和受制于大电网，大电网可以不需要它，而它则离不开大电网。三是地位不同，在目前的市场竞争中，增量配电企业只是一个“运动员”，而电网企业同时要扮演“运动员、服务员和裁判员”三重角色。

从技术角度看，增量配电网与大电网中的存量配电网具有平行和平等关系，但在“双轨制”下，存量配电网不是独立的企业，这种关系事实上也不存在。

3、配电区域的划分障碍

增量配电区域划分，实际上是与大电网中的存量配电网而不是与包括输电网的大电网本身划分地理界线。一个增量配电项目供电区域如果较大，负荷较密集，难免需要500千伏变电站（或承担输电功能的220千伏变电站）深入其中。增量配电网与大电网中的输电网之间，是不同电压等级的电网间层与层的关系，不是地理范围关系，因此两者无法划分地理界线。增量配电项目供电区域内，如果按规划需要建设属于大电网的500千伏变电站（或承担输电功能的220千伏变电站），尽管是正常和合理的，却可能成为供电区域划分的障碍，甚至成为项目无法继续试点的理由。

三►

改革试点前景展望

1、按原轨迹发展的前景

自2020年8月国家发改委和能源局下发《关于开展第五批增量配电业务改革试点的通知》（发改运行〔2020〕1310号），鼓励今后具备条件的省（区、市）自行确定和公布试点项目后，全国基本没有再增加新的项目。2016年10月下发的《有序放开配电网业务管理办法》（发改经体〔2016〕2120号），有效期为三年，2018年3月下发的《增量配电业务配电区域划分实施办法(试行)》（发改能源规〔2018〕424号），有效期为两年，但直到今年（2023）上半年仍未更新（后者的正式版正在征求意见），客观上增加了改革试点的不确定性和难度。

增量配电改革试点开展7年有余，是否已告一个段落即将启动全面推广工作？似乎并不明确。如果按照原来的方向和轨迹发展，理论上经过试点成功后的全面推广，最终的结果基本会是这样：全部存量配电业务由电网企业经营，增量配电业务则基本由多元资本经营，同时全面实行存量“输配合一”与增量“输配分开”的双轨制。但从增量改革近几年的实践，以及地方电网演变的历史看，这样的前景是不大可能看到的，即使更新有关过期文件，改革的路也只会越走越窄，可能一小部分项目会像地方电网一样艰难地经营，而大部分项目则无法避免退出试点的结局。

2、按改革逻辑发展的前景

增量配电企业与大电网企业间的矛盾冲突不是正常的市场竞争，而是生产关系调整不合理导致的内卷。生产关系的本质是利益关系，进行体制改革就是要通过创新治理模式，建立合理的市场结构和机制，协调好各方利益关系，使之符合社会和个体的愿望，从而最大限度激发企业的内生动力，推动新的生产力快速发展。

增量配电改革与全面的输配分开改革，在生产关系调整上存在质的差别。从各方的关系看，输配分开使垄断性业务与竞争性业务分离，输电企业成为平台型服务型企业，配电企业成为特殊竞争性企业，在各自功能界线明确的前提下，形成双向互动、互相支持、协作共生的关系；而增量配电改革电网企业与增量配电企业之间，是在双方功能部分重叠的前提下，形成强势与弱势的不平衡、不平等的关系。从利益调整的结果看，输配分开根据各自的性质和功能定位进行改革，双方各行其是，各得其所，不存在一方利益被另一方侵占的问题；而增量配电改革则由于允许双轨制存在，忽视电网的内在逻辑关系，凭主观意愿确定增量配电项目和供电区域，不可避免地造成双方利益的对立。

输配分开既是坚持市场化改革方向的需要，也是高质量构建新型电力系统的要求。这两大理由，后者虽然是在能源转型中才认识到的，但却比前者更为重要，更具有决定性意义。如果允许配电企业成为独立市场主体，以实现配电网有源化、绿色化、局域化、智能化、协同化、市场化为发展方向，通过大力培育和发展新业态新模式，与输电网双向互动，密切配合，相辅相成，必将大大加快新型电力系统构建步伐。配电网是新型电力系统建设的主战场，说新型电力系统呼唤输配分开，一点也不夸张。

增量配电改革符合逻辑的发展前景，是与输配分开改革衔接。其实，增量配电改革是输配分开的序幕，而输配分开则是增量配电改革的“2.0”版。两者的无缝衔接，是电力体制改革执行“兼顾改到位和保稳定”方针的必然结果，如果没有这样的衔接，增量配电改革很可能会成为电力体制改革历史中一段令人尴尬的记忆。

增量配电改革要达到的目标，比如吸引更多社会资本参与配电网建设、提高配电网运营效率和服务质量、更好地促进和服务地方经济、探索新能源利用的新模式和新业态等，只有在输配分开的前提下才可能获得理想的结果。

四►

启示与思考

1、深刻认识配电网的双重属性

配电网具有垄断性和竞争性双重属性的主要原因：一是由于分散性、局域性、终端性特征，配电网的垄断力量已被分化和弱化；二是成千上万个配电企业同时平行存在，在电力市场中自然形成一种比较竞争态势；三是新型电力系统构建使配电网走向有源化和局域化，推动配电网成为具有一定自平衡能力、与输电网双向互动的分布式智能电网。因此，配电企业属于特殊竞争性企业，将配电网与具有统一性、全局性、枢纽性特征的输电网相提并论，作为按同一尺度管住的“中间”，是一种僵化、缺乏辨证思维的观点。

事实上，按有序放开配售电业务要求进行的增量配电改革、鼓励民营资本参股或控股配电网、明确增量配电企业是市场独立主体等，都是以承认配电企业属于特殊竞争性企业为前提的。采取招投标方式选择增量配电业主，实行特许经营制度，本身也是一种竞争模式。增量配电改革的本质是输配分开，如果认为增量配电改革必要且可行，则输配分开无疑也必要且可行，已经实践检验不可行的是输配合一与输配分开并行的双轨制，而不是输配分开本身。

2、科学的顶层设计是高水平体制改革成功的保障

“摸着石头过河”是改革初期没有办法的办法，今天要让改革达到更高水平，产生更好效果，得到更广泛认可，应当做到事先即对改革的方向、路径、方案、步骤等开展深入充分的学术探讨和前期论证，以科学合理并具有创新性的顶层设计指导改革实践，以避免走弯路或走错路。

增量配电改革何时结束以及如何进行推广？它与输配分开改革存在什么联系？对电网体制的格局会产生怎样的影响？配电业务是否永远分为存量与增量两个部分？因为缺少顶层设计，无法做到心中无数。改革过程中出现的一些矛盾和问题，包括指导文件过期未能及时更新等，其实都与看不清前景密切相关。

科学合理并具有创新性的顶层设计需要在一种尊重专业，敬畏规律，严肃严谨、充满热情、敢于追求真理的氛围中，依靠发扬学术民主，开展学术争鸣，集中集体智慧来获得，遗憾的是这样的氛围多年来在行业内已经基本看不到了。

3、政府有为治理的最高境界是无为而治

市场有效和政府有为不是平行关系，它们之间存在内在的逻辑联系和辩证关系。政府有为不仅表现在对市场的必要干预上，更重要的是体现在对体制改革方案和市场结构的设计上，通过合理调整生产关系，确保市场按照客观规律公平有效运行，可以最大限度激发企业的活力和创造力。市场是否有效其实是对政府是否有为的检验，换言之，市场有效是政府有为的结果。

用兵之道的最高境界是不战而屈人之兵，管理之道的最高境界是无为而治。为什么增量配电改革政府发出如此多的指导文件，采取如此多的措施，仍然未能达到预期目标？说明解决问题必须抓住主要矛盾，弄不清什么是主要矛盾，只治标不治本，下再大功夫也无济于事。如果什么都改，就是体制不改，必然永远隔靴搔痒，做再多的工作，也无法切断矛盾的根源和约束我行我素者的行为，政府最终还是晒不出令民众满意的“有为”成绩单。

政府的有为不是人治，它需要以法治为前提。从本质上看，计划经济是人治经济，市场经济则是法治经济。尊重市场经济规律和行业技术规律，将体制改革改到位，建立起高水准的市场体系和市场机制以及相配套的法律法规和政策体系，同时确保行业发展规划的科学性和前瞻性，政府的有为治理就能够走入无为而治的理想境界。

2023.8.2

（作者系中能建西南电力设计院原副总工程师）

标签：